Annemarieke Nierop - In de discussie over de decentralisatie van taken naar de gemeenten wordt nogal eens verwezen naar Denemarken. Nergens ter wereld zijn zoveel verantwoordelijkheden op gemeentelijk niveau belegd als daar. En nergens zeggen mensen zo gelukkig te zijn en waarderen ze hun verzorgingsstaat zozeer als in Denemarken.

Veertig jaar geleden deden de Denen wat wij nu op het punt staan te gaan doen: ze hevelden een groot aantal taken voor de zorg en arbeidsmarkt over van het Rijk naar de gemeenten. Zeven jaar geleden kwam daar nog een verschuiving bij: onder andere de verantwoordelijkheid voor het onderwijs ging van de provincies naar de gemeenten, en tegelijk werden veel gemeenten samengevoegd: van 271 naar 98, met een gemiddelde grootte van 55.000 inwoners. Alle reden dus om de casus-Denemarken nader te bestuderen. Begin november reisde een kleine delegatie van de WBS en het Centrum voor Lokaal Bestuur af naar Kopenhagen.

Anders dan bij ons bepalen de Deense gemeenten niet alleen waar zij hun budget aan besteden, ook de belastingheffing loopt in Denemarken grotendeels via de gemeenten. Nog een belangrijk verschil: Denemarken kent nauwelijks marktwerking in de publieke sector. Ziekenhuizen worden gefinancierd vanuit het collectief, net als revalidatiecentra, verpleeghuizen en het onderwijs (ook dat voor volwassenen).

De Deense burgemeesters zijn sinds de laatste hervorming een stuk machtiger geworden, en de gemeentelijke politiek is in rap tempo geprofessionaliseerd. Sommigen zijn daar lyrisch over, zoals Jacob Torfing, hoogleraar aan Roskilde University, die onderzoek doet naar de innovatieve democratische krachten die met de gemeentelijke herindelingen zijn vrijgekomen. Doordat gemeenten zijn samengevoegd en een groter gebied bestrijken, zijn ze gedwongen veel beter na te denken over hun democratische legitimiteit. Niet alle burgers worden meer gekend, en omdat men toch iedereen wil bereiken moeten gemeenten meer hun best doen, met allerlei democratische vernieuwingen tot gevolg. Ambtenaren zijn ook steeds hoger opgeleid.

Maar of burgers hierdoor werkelijk meer bij de lokale politiek betrokken worden? Lennart Damsbo-Anderson, parlementslid voor de Socialdemokraterne, meent dat de schaalvergroting van de gemeenten politici juist op grotere afstand van de burgers heeft gezet. In de afgelegen gebieden, vooral in het noordwesten van het land, zijn dorpen in versneld tempo leeggelopen doordat het lokale bestuur uit de gehuchten verdween, en kleine scholen en zieken-huizen in groten getale werden gesloten. De lokale politicus is voor deze burgers ver weg komen te staan, letterlijk.

Net als in Nederland ging de Deense hervorming hand in hand met een ideologische herijking: de Denen namen afscheid van de oude, passieve verzorgingsstaat en gingen streven naar een inclusieve samenleving. Zo min mogelijk ouderen in verzorgingshuizen, maar mensen zolang mogelijk thuis laten wonen. Zo kort mogelijke ziekenhuisopnames en zoveel mogelijk thuis of in revalidatiecentra in de gemeenten zelf revalideren. Minder psychiatrische instellingen en meer begeleiding aan huis. Van burgers wordt verwacht dat ze zoveel mogelijk zelf doen én meer voor elkaar doen — dat klinkt bekend. 

Passend onderwijs is in Denemarken al sinds 2007 de norm. Waar voor die tijd 10% van de kinderen in het speciaal onderwijs les kreeg, is het streven dat nu nog maar 4% te laten zijn. Kinderen die niet goed mee kunnen komen omdat ze bijvoorbeeld een zeer laag IQ of gedrags-stoornissen hebben, of omdat ze autistisch zijn, krijgen in groepjes op hun eigen school een aantal uur apart onderwijs, en volgen de rest van de lessen gewoon in de klas. Scholen krijgen hiervoor in de meeste gemeenten veel hulp van hbo-geschoolde maatschappelijk werkers, die ook in de jeugdzorg werken. Als dat nodig is, worden ook de ouders betrokken.

Nederland en Denemarken zijn niet zonder meer te vergelijken. De Deense verzorgingsstaat is wezenlijk anders ingericht dan de Nederlandse, en ook is het land groter en dunner bevolkt. Maar een paar lessen zijn wel te trekken: met het ingevoerde passend onderwijs is bijvoorbeeld niet iedereen blij. Leraren klagen over de hoge werkdruk en grote klassen, leerlingen in het speciaal onderwijs moeten ver reizen om naar school te komen, en kinderen die voorheen in het speciaal onderwijs beland zouden zijn, lopen geregeld vast op de reguliere scholen. Als ze dan op dertienjarige leeftijd alsnog naar het speciaal onderwijs moeten, voelt dat als mislukken, en zijn hun problemen vaak vele malen groter en moeilijker op te lossen. Er is aanzienlijk meer schooluitval dan voorheen. Ook is er veel expertise verdwenen, doordat deze versnipperd is geraakt over de 98 gemeenten. Met heel specifieke pedagogische vragen weten docenten vaak niet waar ze heen moeten; hun oude netwerk is verdwenen. Het behouden of opnieuw vormgeven van de kennisinfrastructuur tussen verschillende scholen en instellingen blijkt minder simpel dan gedacht.

Ook de Deense gemeenten hebben de afgelopen recessiejaren flink moeten bezuinigen. Bij een inclusieve samenleving hoort een publieke ruimte waar mensen elkaar kunnen tegenkomen, maar het beschikbare budget ging vaak op aan urgentere kwesties, zoals het wegwerken van wachtlijsten voor zorg. 

Veel bibliotheken sloten de afgelopen jaren de deuren, en ook op parken wordt bezuinigd. Grofweg zou je kunnen zeggen dat het gros van de Denen beter af is met het huidige systeem. Het is efficiënter en kosten zijn beter beheersbaar dan voorheen, en meer mensen doen ‘mee’ in de gewone maatschappij. 

De keerzijde is dat outsiders het zwaarder hebben gekregen: psychiatrisch patiënten die uit de instellingen verhuisden ‘de maatschappij in’, belandden vaak toch op straat; in dunbevolkte gebieden liggen verlaten huizen er vervallen bij en ook in Denemarken is een inclusieve arbeidsmarkt nog een utopie.

De sociaal-democraten doen er goed aan scherp voor ogen te houden wat voor een verzorgingsstaat zij wensen — dat geldt voor zowel de Denen als de Nederlanders. Al was het maar omdat veel kiezers de verzorgingsstaat nog steeds met de sociaal-democratie verbinden. Deense burgers vinden in elk geval dat de politiek ingewikkelder is geworden nu de gemeenten groter zijn. Ze hebben minder vertrouwen in de politiek en zijn minder tevreden met de taken die de gemeente uitvoert en met de democratie. Daar staat tegenover dat bij de laatste Deense gemeenteraads-verkiezingen de opkomst wel jaloersmakend hoog was, nog hoger dan gebruikelijk: 72%.