Inzake markt en staat: kanttekeningen bij een SER-advies

Frans Becker, adjunct-directeur Wiardi Beckman Stichting

Het SER-advies over overheid en markt is een grote stap vooruit vergeleken met het onverwoestbare optimisme over marktwerking in de publieke sector dat jarenlang beleidsmakend en besluitvormend Den Haag heeft gedomineerd. Het advies laat de periode van marktideologie achter zich en koerst aan op een veel zorgvuldiger afweging. De conclusies van het advies liggen overigens niet ver af van wat de commissie-Van Thijn van de WBS, waarvan ik penvoerder was, in 2002 publiceerde in Grenzen aan de markt.

Het  SER-advies stelt in de ondertitel terecht vast dat een goede voorbereiding bepalend is voor het succes van marktwerkingsoperaties. Daaraan heeft het nogal eens ontbroken. Met alle waardering plaats ik graag een paar meer politiek-theoretische kanttekeningen en doe enkele suggesties voor aanvullingen.

Markt en staat
Het advies gaat uit van een dichotomie tussen staat en markt, tussen marktcoördinatie en overheidscoördinatie. Die scheiding wordt wel erg waterdicht getrokken. Vrije markten bestaan niet, zelfs niet op Koninginnedag: op alle markten is allerlei regelgeving van toepassing. Het bestaan van markten zoals wij die kennen is ondenkbaar zonder voorwaarden vooraf, zoals het erkennen van eigendomsrechten en – van eminent belang – vertrouwen.

In de tweede plaats lijkt het me nuttig een onderscheid te maken tussen twee soorten marktwerking in de publieke sector: enerzijds gaat het om de klassieke nutsbedrijven, die over het algemeen sterk verbonden zijn met infrastructuur en technische aspecten; anderzijds gaat het om markten voor goederen en diensten die een collectief doel dienen zoals gezondheidszorg, sociale zekerheid en onderwijs, waar intermenselijke betrekkingen vaak centraal staan. Het gaat in dit laatste geval vaak om quasi-markten – een term van Bartlett en LeGrand die hier te lande door Romke van der Veen is geïntroduceerd. Economische modellen abstraheren van dit onderscheid, maar in de praktijk bestaan aanzienlijke verschillen waar het om marktwerking en dienstverlening gaat. 

Naast markt en staat wordt het Nederlandse speelveld van publieke dienstverlening bovendien gekenmerkt door een omvangrijk maatschappelijk middenveld, waar maatschappelijke instellingen lange tijd hun identiteit konden ontlenen aan hun ‘zuil’. Het is een sector waaraan het SER-advies geen aandacht besteed, ondanks hun grote belang voor de publieke sector. Deze instellingen zijn vaak verweesd geraakt tussen markt en staat, en zijn op zoek naar een betekenisvolle identiteit die hen noch door de marktlogica noch door de overheidsbureaucratie of het new public management geboden kan worden. Bij de hervorming van de publieke sector zal juist ook aan dit middenveld aandacht moeten worden besteed.

What went wrong?
Het SER-advies wijst er terecht op dat bij de introductie van marktwerking in de publieke sector in Nederland sinds de jaren negentig nogal wat mis is gegaan. Er zijn storende fouten gemaakt. Is daar een verklaring voor te geven?
 Een van de oorzaken is zonder twijfel het veel te grote optimisme dat in beleidskringen heeft geheerst over de mogelijkheden en effecten van marktwerking, of, anders geformuleerd, de tunnelvisie die op dit gebied overheerste. Dat had te maken met de ‘tijdgeest’: iedereen vond toch dat marktwerking vooral zegeningen meebracht? Zowel Sandra van Thiel als Jouke de Vries hebben laten zien dat vaak rationele overwegingen of zorgvuldige afwegingen ontbraken; dat iedereen de mode en elkaar volgde. 

Waar ik graag aandacht voor vraag is de rol van de economen en de economische wetenschap daarbij. Zij speelden een belangrijke rol als enthousiaste stimulator van marktwerking – over het algemeen gebaseerd op abstracte modellen, die gebaseerd waren op eenzijdige vooronderstellingen en buitengewoon weinig rekening hielden met de weerbarstige realiteit en politieke omgevingsfactoren. Met deze modellen is de economische wetenschap wel een grote invloed gaan uitoefenen op de beleidspraktijk. Het is de hoogste tijd voor enige zelfreflectie bij de economen, maar die tref ik helaas nog bitter weinig aan. Is er een garantie dat zij hun modellen voor betere hebben ingeruild? Een van de lessen die we kunnen trekken is dat er meer ruimte nodig is voor tegendenken en pluriformiteit – in wetenschap en advisering – als countervailing power tegenover modes en gektes. De rol van de economische wetenschap bij de financiële crisis bevestigt slechts deze stelling.

Publieke belangen
Een kernbegrip in het SER-advies is publiek belang. Het wordt vooral gedefinieerd in contrast tot de markt – een typisch economische redenering, die te weinig recht doet aan wat publieke belangen zijn. Deze kunnen namelijk ook heel goed als zelfstandige politieke doelstellingen worden geformuleerd (inrichting en handhaving van de rechtsstaat, bijvoorbeeld), los van marktfalen. Immers, niet alles wat publiek belang is, is een antwoord op marktfalen. 

Publieke belangen zweven niet boven de politiek, maar zijn meestal politiek gecontesteerd. Politieke strijd gaat voor een deel over de definitie van publieke belangen. In de sociaal-democratische traditie worden andere accenten gelegd dan in de liberale. Sociaal-democraten zullen uiterst terughoudend zijn in het bevorderen van marktwerking waar de rechtsstaat in het geding is en bij de dragende instituties van wetgevende, uitvoerende en de rechtelijke macht. In sectoren met een sterke sociale dimensie (solidariteit, toegankelijkheid) en met een belangrijke culturele functie, waarin vrijheid en pluriformiteit centraal staan, zullen zij terughoudend zijn om aan de markt een dominante rol toe te kennen.

De grote problemen bij de omschrijving en vormgeving van het publiek belang zijn sterk onderschat in de marktwerkingsoperaties tot nu toe. Het blijkt niet alleen tamelijk lastig te zijn om publieke belangen te definiëren (bijvoorbeeld bij een programma van eisen bij het openbaar vervoer), maar ook om de nieuwe opdrachtgevers- of aanbestedersrol goed te vervullen. Dikwijls ontbreekt (inmiddels) de expertise in overheidsorganisaties om deze rol effectief te kunnen spelen.

Ongewenste effecten, risico’s en nevenschade
Tot slot nog een paar aanvullingen en suggesties. Veel van de marktwerkingsoperaties vonden en vinden plaats in de genoemde quasi-markten. Juist in deze markten gaat het om een uiterst precair evenwicht tussen overheidsinterventies en marktmechanisme. De introductie van marktwerking in deze sectoren brengt specifieke risico’s met zich mee, zoals ongewenste marktconcentraties, selectie van cliënten en ondoorzichtigheid. Marktprikkels kunnen bovendien de publieke moraal binnen voorheen (semi-) publieke instellingen sterk ondermijnen. Dan gaat het niet alleen om de salariëring aan de top, maar ook om de incentives voor de werknemers.

Er wordt in het SER-advies wel aandacht gevraagd voor de positie van werknemers bij de introductie van marktprikkels, maar niet voor het misschien wel meest onderschatte schadelijke effect van marktwerking voor instellingen in deze sectoren: de verdringing of uitholling van de publieke moraal en/of professionele ethiek. Juist daarom zou terughoudendheid en voorzichtigheid bij marktwerking in deze sectoren op zijn plaats zijn.

Voor de klassieke nutssectoren gelden andere risico’s. Privatisering of marktwerking kan op gespannen voet komen te staan met integrale beleidskaders (bijvoorbeeld op het gebied van milieubeleid). Ongewenste effecten kunnen bovendien optreden bij de scheiding van aanleg, beheer en eigendom van de infrastructuur en het gebruik daarvan, zoals de curieuze opdeling van de oude NS in drie bedrijven heeft laten zien. Tenslotte is – bijvoorbeeld in de energiesector – wel erg weinig rekening gehouden met de internationale Umwelt. Het was van het begin af aan duidelijk dat de Nederlandse energiebedrijven een aanlokkelijke buit zouden worden voor buitenlandse overnames – en dat daarmee een essentiële schakel in een eigen energievoorziening simpelweg uit handen zou worden gegeven.

Evaluatie speelt een belangrijke rol in het SER-advies. Ik zou er voor pleiten deze niet alleen op basis van kwantitatief, maar ook kwalitatief onderzoek te laten plaats vinden. Het meer kwalitatieve onderzoek over inburgering en re-integratie dat op dit moment wordt gedaan geeft buitengewoon nuttige, aanvullende en soms onthutsende informatie over de wijze waarop marktwerking op deze gebieden in de praktijk uitpakt.

Tot slot nog dit. De introductie van marktwerking in de publieke sector beoogde van begin af aan innovatie en ondernemerschap te stimuleren daar waar er volgens de economische modellen te weinig van was. In het SER-advies wordt daaraan - wel begrijpelijk als gevolg van de gekozen invalshoek - betrekkelijk weinig aandacht besteed. Maar misschien is het wel belangrijker om bij hervormingen in de publieke sector innovatie en ondernemerschap voorop te stellen in plaats van marktwerking. Niet alleen omdat marktwerking niet per definitie tot innovatie en ondernemend gedrag leidt, maar ook omdat daarmee een niet te onderschatten agenda wordt geopend voor meer innovatie en ondernemerschap binnen en door de overheid zelf.