Marijke Linthorst - Op dit moment ligt het initiatiefwetsvoorstel ‘Verbod winstuitkering door zorgverzekeraars’ ter behandeling bij de Eerste Kamer. Tijdens de eerste schriftelijke ronde is door een aantal Kamerleden gevraagd om een advies over het wetsvoorstel door zowel de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) als de Nederlandse Bank (DNB). Aan dit verzoek is door de regering gehoor gegeven. DNB is gevraagd naar de gevolgen van het wetsvoorstel voor de aanwezige en vereiste solvabiliteit van de zorgverzekeraars (solvabiliteit is de verhouding tussen het eigen en het vreemde vermogen, ofwel de schulden, van een organisatie). Aan de NZa zijn vragen gesteld over de effectieve afdwingbaarheid van de naleving van de in het wetsvoorstel geformuleerde voorschriften, het passend zijn van de handhavingsinstrumenten, de te verwachten juridische procedures en de uitvoerbaarheid van toezicht en handhaving. Daarnaast is de NZa gevraagd om, in samenspraak met de Autoriteit Consument en Markt (ACM), aandacht te besteden aan de bredere effecten van het wetsvoorstel op het zorgstelsel en de rol van de NZa daarin. Beide adviezen zijn onlangs uitgebracht.

Zowel de NZa als DNB merken op dat het wetsvoorstel niet op alle punten duidelijk is. Voor DNB leidt dit tot de conclusie dat de gevolgen niet goed in kaart te brengen zijn, voor de NZa dat toezicht en handhaving niet uitvoerbaar zijn. Hoewel hiermee forse kritiek op het wetsvoorstel wordt geuit hoeft dit niet onoverkomelijk te zijn. In het debat kan nog veel verduidelijkt worden en de behandeling van een wetsvoorstel maakt (zeker in de Eerste Kamer) onderdeel uit van de wetsinterpretatie. Interessant is wat beide instanties opmerken over de gevolgen voor het stelsel (NZa) en de solvabiliteitspositie, herstelmogelijkheden en bedrijfsvoering van de zorgverzekeraars (DNB). Daarmee geven zij, mogelijk onbedoeld, ook een aantal risico’s voor het stelsel aan in het geval het wetsvoorstel niet wordt aanvaard. In deze en de komende blogs zal ik hier uitgebreid op ingaan.

De NZa verwacht een aantal effecten. Als winstuitkering door zorgverzekeraars verboden wordt zal het voor derden onaantrekkelijk worden om kapitaal aan zorgverzekeraars ter beschikking te stellen. Voor zorgverzekeraars blijven er dan minder mogelijkheden over om aan de kapitaaleisen te voldoen en eventuele financiële risico’s op te vangen. Als de zorgverzekeraars hieraan tegemoet willen komen kunnen een opwaartse druk op de premie, minder toetreding en concurrentie en een grotere kans op risicoselectie ontstaan. In deze blog het risico op minder toetreding en concurrentie.

Het verbieden van winstuitkering leidt volgens NZa (en ACM) tot belemmeringen voor groei en nieuwe toetreders op de verzekeringsmarkt. Als een zorgverzekeraar een goede polis aanbiedt kan dat leiden tot een sterke groei in het aantal verzekerden. Door het stijgend aantal verzekerden zal de verzekeraar dan hogere reserves moeten aanhouden om aan de kapitaaleisen te voldoen. Deze reserves kan hij alleen aanvullen door de premie te verhogen, waarmee hij zich uit de markt prijst. De resterende optie is om niet, of in mindere mate, met een vernieuwende polis te komen.

Mijns inziens worden hier oorzaak en gevolg door elkaar gehaald. De oorzaak van een tekort aan kapitaal is niet het verbod op winstuitkering (de afgelopen tien jaar is door het overgrote deel van de zorgverzekeraars geen winst uitgekeerd en heeft dit niet geleid tot een gebrek aan kapitaal), maar de solvabiliteitseisen en de hoogte van de buffers die van zorgverzekeraars geëist worden (het voldoen aan de regels van het op Europees niveau vastgestelde ‘Solvancy II’). Het aantrekken van eigen vermogen kan een oplossing voor dit probleem zijn, maar het is niet de oorzaak van het probleem. Dat wordt zowel door de NZa als door de ACM ook erkend. Niet in dit advies, maar in eerdere adviezen die zowel NZa als ACM uitbrachten over drempels voor toetreding en groei voor zorgverzekeraars. Het meest recent is het onderzoek van de ACM uit januari van dit jaar. In dit rapport* constateert de ACM dat er sinds het van kracht worden van de zorgverzekeringswet in 2006 niet één nieuwe zorgverzekeraar is bijgekomen. Het aandeel van de vier grootste zorgverzekeraars is in deze periode ook nauwelijks gewijzigd: een afname met 2%**. De beoogde dynamiek is dus niet gerealiseerd. De ACM heeft 11 verzekeraars, waaronder alle zorgverzekeraars, gevraagd naar de belangrijkste belemmeringen voor toetreding en groei. De top-3 bestond uit het voldoen aan de kapitaaleisen van Solvancy II, het traject om een vergunning te krijgen van DNB en onzekerheid over de regelgeving.

Wat de kapitaaleisen betreft heeft de ACM onderzocht of deze een onnodig hoge toetredings- en groeidrempel vormen op de zorgverzekeringsmarkt. Daarbij heeft de ACM naar drie elementen gekeken: de rechtvaardiging van kapitaalregulering van zorgverzekeraars, de hoogte van de kapitaaleisen en de mogelijkheden voor zorgverzekeraars om aan de kapitaaleisen te voldoen.

Op het eerste punt erkent de ACM dat kapitaalregulering noodzakelijk kan zijn om de verzekerde te beschermen en te voorkómen dat de stabiliteit van de financiële markt wordt verstoord. Maar zij vindt de middelen die hiertoe worden ingezet niet proportioneel. Het belangrijkste is de verplichting voor zorgverzekeraars om een maximaal faillissementsrisico te hanteren van 0.5%. Het is mogelijk dat verzekerden de kans op een faillissement niet goed kunnen inschatten en dat de verzekeraar daardoor te weinig kapitaal aanhoudt, maar erg waarschijnlijk is dat niet: geen enkele zorgverzekeraar wil graag failliet gaan. Bovendien leidt een faillissement mogelijk tot maatschappelijke kosten, maar niet tot kosten voor de verzekerde. Verzekerden zijn in Nederland beschermd als de zorgverzekeraar failliet gaat (het Zorginstituut Nederland voldoet in dat geval de vorderingen die de polishouders op de zorgverzekeraar hebben). Een risico voor de financiële stabiliteit ziet de ACM evenmin. “Het is voor de ACM niet duidelijk hoe het faillissement van een zorgverzekeraar kan leiden tot grote instabiliteit van het financiële systeem. De verwevenheid van zorgverzekeraars met het financiële systeem is beperkt en de kans op besmetting bij liquiditeitsproblemen relatief laag. Het waarborgen van de financiële stabiliteit is daarom geen sterke rechtvaardiging voor kapitaalregulering van zorgverzekeraars.”***

Op het tweede punt plaatst de ACM eveneens kanttekeningen. De zorgverzekeringsmarkt is een andere markt dan bijvoorbeeld die voor schadeverzekeringen. Zo is de zorgverzekering verplicht, bestaat er een acceptatieplicht en een verbod op premiedifferentiatie en vindt er verevening plaats: zorgverzekeraars met een relatief grote groep ‘dure’ verzekerden worden gecompenseerd door overheveling van gelden van zorgverzekeraars met relatief jonge en gezonde verzekerden. Hier wordt wel enigszins rekening mee gehouden, maar volgens de ACM is dit te beperkt. “Er wordt dus impliciet aangenomen dat de omvang en de gevolgen van (…) marktfalens voor elk type verzekering hetzelfde zijn. Dit is volgens de ACM een onjuiste veronderstelling.”****

Tenslotte kijkt de ACM naar mogelijkheden voor zorgverzekeraars om aan de kapitaaleisen te voldoen. In dit verband noemt het rapport een aantal belemmeringen. De politieke en maatschappelijke druk om winsten zoveel mogelijk in de vorm van premieverlaging ‘terug te geven’ aan de verzekerden en het wetsvoorstel om winstuitkering door zorgverzekeraars te verbieden. De ACM concludeert dat “zorgverzekeraars aan de ene kant worden geconfronteerd met hoge en mogelijk disproportionele kapitaaleisen, en aan de andere kant met een beperking van de mogelijkheden om aan de eis te voldoen. Deze combinatie vormt een onnodig hoge toetredings- en groeidrempel op de zorgverzekeringsmarkt.”*****

Met andere woorden: niet het verbod op winstuitkering door zorgverzekeraars, maar de hoge en mogelijk disproportionele kapitaaleisen vormen een belemmering voor nieuwe toetreders op de zorgverzekeringsmarkt en voor de groei van bestaande (kleinere) zorgverzekeraars. Dat zou kunnen worden opgelost door winstuitkering door zorgverzekeraars toe te staan. Maar dan moeten wel eerst twee vragen zijn beantwoord:
1. Welke risico’s kleven er aan het toestaan van winstuitkering door zorgverzekeraars?
2. Zijn er andere mogelijkheden om de toetredings- en groeibelemmeringen te slechten?
Daarover de komende weken meer.

*Autoriteit Consument & Markt: Toetredings- en groeidrempels op de zorgverzekeringsmarkt. Den Haag, januari 2017.
**Ibid., p. 16
***Ibid. p, 21
****Ibid. p, 19
*****Ibid. p, 28-29