Terug naar de traditionele corporatie

Luuk Oost - Voor woningcorporaties is het erop of eronder de komende jaren. Er is veel misgegaan en er moet zeker wat veranderen, maar het kind mag niet met het badwater worden weggegooid. Aan de hand van het verhaal van mijn vader die van 1974 tot 1994 werkte bij woningbouwcorporatie Gruno in Groningen pleit ik voor een comeback van de traditionele corporatie.

Gruno van 1974 tot 1994

Na bijna twintig jaar nam mijn vader Iene Oost in 1994 afscheid als voorzitter van de woningbouwcorporatie Gruno te Groningen. Gruno was een corporatie voortgekomen uit de spoorwegarbeiders en kende een sterk sociaal-democratische inslag. In zijn tijd bij Gruno zag mijn vader het karakter van de woningcorporatie van kleur verschieten.

In de periode 1974 tot 1994 verschoot de volkshuisvesting van kleur. De corporaties werden groter en richtten zich op meer segmenten van de bevolking dan enkel en alleen de lagere inkomensgroepen. Iene Oost, zelf als voorzitter via de bewonerscommissie in Gruno opgeklommen, bezag die ontwikkeling met de nodige scepsis. De verenigingsstructuur werd losgelaten en vervangen door een stichting met een Raad van Toezicht. Hij verloor,zoals hij meerdere malen aangaf, het contact met de buurten en bewoners en had weinig op met de vertechnisering van de volkshuisvesting.

Hij was in zijn element als hij ideologisch met krachtige basisprincipes het strijdperk kon betreden. Lastig maar boeiend vond hij de discussies over sloop/vervangende nieuwbouw of renovatie in de oude stadswijken. Hij zag met enige weemoed dat in zijn Grunobuurt, ten zuiden van het Centraal Station, bewoners zich verzetten tegen plannen om een groot deel van de wijk te slopen en te vervangen door ruimere en kwalitatief betere woningen. Hij capituleerde voor de druk maar verzuchtte elke keer wanneer hij er langs fietste dat de renovatie teveel geld had gekost. Iene Oost vocht als een leeuw voor sociale woningbouw aan het Paterswoldse Meer aan de rijke zuidkant van de stad. Met het gemeentebestuur aan zijn zijde is hij daarin geslaagd.

Zijn sociaal-democratische inborst was instinctief en stoelde niet op grootse en meeslepende concepten. Naar zijn mening waren voor sociaal-democraten drie zaken van levensbelang; volkshuisvesting, volksgezondheid en onderwijs. Eltjo Rugge, Floor Wibaut, Jan Schaefer spraken hem aan. Ze stonden als wethouder model voor socialisme in de stad en slaagden erin sociale woningbouw daadwerkelijk te realiseren. Hij herkende intuïtief de drijfveren van deze wethouders. Ze waren primair gericht op het verwezenlijken van kwalitatief goede woningen voor de lagere inkomens. Iene Oost deelde deze drijfveer, had minder affiniteit met de stedenbouw, de architectuur, de structuurvisies.

Bruteringsoperatie en grotere vrijheid woningbouwcorporaties

Toen volkshuisvesting breder ging bijdragen aan stedelijke vernieuwing en werd opgenomen in het omvattender begrip ‘wonen’ ging het specifieke karakter van de volkshuisvesting verloren. De bruteringsoperatie van de jaren negentig, waarin subsidies voor bouw en exploitatie werden weggestreept tegen uitstaande leningen van corporaties bij het Rijk, veranderde het speelveld voor woningbouwcorporaties ingrijpend. De directe banden tussen Rijk en woningbouwcorporaties via de gemeentes werden doorgesneden. In de stad Groningen kon door een speciale coalitie woningbouwcorporatie en gemeente nog even worden voortgeborduurd op volkshuisvesting met een specifiek en emanciperend doel. Echter de schaalvergroting bij corporaties en de budgettaire onafhankelijkheid zich te bewegen op andere delen van de woningmarkt, maakten dat de sterke en specifieke alliantie sociaaldemocratie en woningbouwcorporatie goeddeels verloren ging.

Woningbouwcorporaties verschoten van kleur en bedienden andere delen van de woningmarkt. Dit leek gerechtvaardigd in die zin dat opbrengsten uit een hoger marktsegment konden worden aangewend voor het wegwerken van onrendabele toppen in de sociale woningbouw. Hiermee vond in sociaal-democratische termen capitulatie voor het kapitalisme plaats. Immers, de ongelijke welvaartsverdeling werd als gegeven aanvaard en ook voor de toekomst als mogelijk profijt ingecalculeerd. Complicerend hierbij voor corporaties was het toenemend gebruik van de residuele bepaling van de grondprijs door verkopers van grond, vaak gemeenten. In deze benadering wordt de bij woningbouw belangrijke prijs van de grond gerelateerd aan het verschil tussen kosten om een bouwprogramma te realiseren en de verwachte opbrengst uit dat programma. Er ontbrandde een strijd om het residu, in concreto het verschil. Het voordeel van deze grondwaarde bepaling was de zakelijke basis en de navolgbaarheid in zijn totstandkoming. Ook ving deze grondwaarde bepaling de maximale waarde uit de lang gunstige omstandigheden op de woningmarkt. Dit kwam corporaties niet altijd goed uit.

Grondprijzen

De corporaties waren gewend geraakt aan politieke bepaling van de grondprijs. Het was niet ongebruikelijk dat gemeenten bij de verkoop van grond aan woningbouwcorporaties werkten met vaste prijzen per wooneenheid. Veronderstelling was dat met deze vaste grondprijzen bouwprogramma kon worden gerealiseerd voor de lagere inkomensgroepen. Het behoeft geen uitleg dat deze vaste prijzen lagen beneden het prijsniveau dat zou resulteren uit een residuele berekening. Dit paste prima in de traditie van politieke inmenging ter beïnvloeding van de hoogte van de huur. Dit geschiedde eveneens bij de dynamische kostprijshuur waarbij vanwege politieke overwegingen de aanvangshuur voor woningwetwoningen lager werd gesteld dan exploitatietechnisch verantwoord was. Vreemder was dat corporaties enerzijds de geneugten van de markt wilden proeven, echter anderzijds de bescherming van de vaste grondprijs niet prijs wilden geven. Hierdoor verkreeg de woningcorporatie een hybride karakter en was niet duidelijk of ze marktpartij of not-for-profit instelling was.

Iene Oost heeft de complexe transformatie van de woningbouwcorporatie niet meer als bestuurder meegemaakt. Als lid van de Raad van Toezicht heeft hij nog op enige afstand van de corporatie gefungeerd. Echter dat was al heel anders dan in de oorspronkelijke situatie waarin hij met zijn medebestuurders en de directeur van de woningbouwcorporatie het beleid uitstippelde daarbij gecontroleerd door de leden van de vereniging. De onthechting van de oorspronkelijke beperkte doelstellingen van de woningbouwcorporatie, de ideële vlucht naar de zegeningen van de markt zouden hem zwaar zijn gevallen. Zijn drijfveer was de volkshuisvesting in de beperkte zin. Management van deze opgave was daarbij voor hem wel van bijzondere betekenis. De ideologie vormde de drijfveer, het management was het middel.

Berlijn als lichtend voorbeeld

De opgave voor het management was bouwen van betaalbare woningen in een aangename omgeving. Licht, zon en groen waren daarbij belangrijke principes. Gegrepen was Iene Oost door de woningen die in de jaren twintig van de vorige eeuw ten tijde van de Weimar Republiek in Berlijn zijn gebouwd. Onkel Toms Hütte aan de zuidwest rand van Berlijn was het ideaaltypische voorbeeld voor de hierboven gememoreerde wijk in het zuiden van de stad Groningen aan het Paterswoldse Meer. Onkel Toms Hütte ligt in een prachtig woud in een welgesteld deel van Berlijn. De architectuur van kleine woningen met platte daken is opvallend in een omgeving die zich vooral kenmerkt door villabouw. De rijbebouwing aan de ontsluitingsweg van de wijk is aaneengesloten 450 meter en bevat woningen met 2½ kamers en is daarmee wezenlijk afwijkend van de gemiddelde architectuur in dit deel van Berlijn.

In Weimar Duitsland trad door een opeenstapeling van factoren waaronder, herstelbetalingen na WO I, bezetting Ruhrgebied door Frankrijk, geldontwaarding, schaarste van bouwstoffen, een economische crisis op. De particuliere bouw van woningen viel nagenoeg stil. De behoefte aan woningen nam daarentegen toe, zeker ook vanwege de terugkeer van soldaten uit WO I die huisvesting zochten. Ten tijde van de Weimar Republiek ontstonden met het stilvallen van de particuliere bouwsector elders initiatieven. Het waren de vakbonden die uit eigen middelen woningbouwcorporaties in het leven riepen. De Duitse woningbouwcorporaties namen in de jaren twintig van de vorige eeuw een belangrijk deel van de woningbouwproductie voor hun rekening. In de vakliteratuur is veel aandacht geschonken aan de architectonische en stedenbouwkundige verworvenheden van deze periode. Minder trad op de voorgrond dat gedurende deze periode ook is gestreefd naar ‘vertaylorisering’ van de productie van woningen. De woning als fabrieksproduct werd een aansprekende metafoor.

In 1903 sprak Henry Ford in Amerika uit dat 'the way to make automobiles is to make one automobile like another...shoemakers ought to settle on one shoe, stovemakers on one stove". Ford ambieerde beter, meer en goedkoper. Vergroting van productie en beperking tot één type is noodzakelijk om de kosten per eenheid te kunnen drukken. In Weimar Duitsland was Martin Wagner, de latere sociaaldemocratische stadsbouwmeester van Berlijn, de grote initiator van de bouweconomie. Hij wilde het subsidie instrument niet inzetten om woningbouw voor lagere inkomensgroepen bereikbaar te maken. Subsidiering betekende voor Wagner namelijk niet het goedkoper maken van de woning maar slechts een herverdeling van de kosten. Voor de sociaaldemocraat Wagner was de centrale kwestie het terugdringen van de bouwkosten. Daarmee wordt voorkomen dat de lagere inkomens afhankelijk worden gemaakt van het wispelturige subsidie instrumentarium. Stedenbouw was voor hem geen esthetisch vakgebied, veeleer beschouwde hij de stedenbouw als een tak van de economische wetenschap. Overigens incasseerde Wagner in de jaren twintig tot dertig in Berlijn de revenuen van de Hauszinssteuer waarmee gemeenten door de federale overheid in staat werden gesteld bouwprogramma's te realiseren. De middelen hiervoor kwamen uit de woningbouwsector zelve, bijvoorbeeld uit een heffing op grondbezit na de periode van hyperinflatie. Tijdens de geldontwaarding werden door eigenaren hypotheken versneld afgelost. De grond bleef echter zijn waarde behouden. Daar werd via de Hauszinssteuer belasting over geheven. Met inzet van middelen uit deze belasting werd onder andere bij Berlijn Britz de fameuze Hufeisensiedlung gebouwd.

Woningbouwcorporaties als handelaren in geluk

Wagner zag inzet van belastinggeld voor woningbouw echter niet als de principieel juiste oplossing en bleef zoeken naar methoden om de bouwproductie te rationaliseren en daardoor goedkoper te maken. Seriebouw, bouw in grote aantallen, beperking tot enkele woningtypen, de mogelijkheden van het 'wachsende Haus', het gebruik van mechanisch materieel op de bouwplaats, de bouw van onderdelen in fabriekshallen en niet op de bouwplaats....Over het daadwerkelijke succes van de rationalisering van de bouw lopen de meningen uiteen. Het ideële doel was helder. Geïnspireerd door Henry Ford met zijn immens populaire Model T auto trachtte Martin Wagner de gewone man te voorzien van een goedkope woning met goede zonlicht toetreding en eigen tuin dan wel balkon of loggia. Een woning werd gezien als een 'merit good' dat kon bijdragen aan het geluk en welbevinden van de huishoudens met de smalle beurs. Het woongenot van de lagere inkomens mocht echter niet anders dan tijdelijk afhankelijk worden gemaakt van subsidies op exploitatie tekorten.

Rationalisering van het geluk; dat is een term waar Iene Oost waarschijnlijk mee uit de voeten zou kunnen. In zijn latere periode bij Gruno zag hij dat de ontwikkeling zich deels anders voltrok. In de exploitatieberekeningen van woningbouw sloop naast het beginsel van de kostprijs ook dat van de marktwaarde. De exploitatie van sociale huurwoningen werd mede daardoor in verband gebracht met de opbrengsten van andere categorieën woningbouw. De mogelijkheid van verevening tussen uiteenlopende categorieën woningbouw oogt sympathiek. Lastig is dat de verwachte tekorten op de sociale woningbouw binnen één exploitatie enkel konden worden geaccepteerd met een beroep op de verwachte opbrengsten van andere meer inkomsten genererende woningbouw. Tot halverwege de jaren tachtig oefende het Rijk nog normatief en reactief invloed uit op de exploitatie van woningbouwplannen. De Hoofd Ingenieur Directeur van de Volkshuisvesting hield toezicht op de bouwplannen om op deze wijze te borgen dat het rijk niet teveel subsidies op de exploitatie moest bijleggen. Met de decentralisatie van de volkshuisvesting en stadsvernieuwing is die normerende invloed van het rijk verdwenen en zijn gemeenten veel belangrijker spelers geworden

De noodzaak om naast de kosten ook aandacht te schenken aan opbrengstpotenties leidde tot een paradigma verandering in de volkshuisvesting. Diversificatie van de producten, verbreding van het takenpakket en ook uitbreiding van de doelgroep van de woningbouwcorporatie vormden belangrijke trends in deze periode. Dat paste ook in de tijdgeest waarin van corporaties eerder een marktgerichte benadering werd verlangd en minder een halsstarrige betweterige houding over wat goed voor de huurder is. Grondkostenbeheersing is daarbij door de jaren heen een aanhoudend streven gebleken. Het interessante is dat met de marktgerichte benadering ruimte werd gegeven aan meer vluchtige trends in de woningbouw en woningbouwcorporaties een ruime verantwoordelijkheid gingen voelen voor het welzijn van hun huurders op het brede spectrum van het wonen. In de stad Groningen werden corporaties gevraagd te offreren voor het overnemen van gemeentelijke taken in de openbare ruimte. Woningbouwcorporaties werden handelaren in geluk maar het assortiment werd wel heel groot.

Financieringsvraagstuk kreeg overhand; 'dans met de tijd'

Corporaties wilden kortom meer kwaliteit en meer differentiatie in de nieuwbouw aanbrengen. Een hoger exploitatietekort werd aanvaard omdat de woning meer kwaliteit bood en de vastgoedwaarde bij mogelijke verkoop gerealiseerd kon worden. In dit vastgoed denken gingen traditionele corporatie bestuurders niet zo gemakkelijk mee. Immers, het leek erop dat corporaties zich daardoor deels loszongen van de primaire volkshuisvestingsopgaven. In de jaren van de hoog conjunctuur leek dit niet zo'n probleem. De financiering van woningbouw kwam gemakkelijk uit de markt, banken verstrekten graag leningen. Met de snelheid van licht werden door geldverstrekkers vormen van lenen bedacht die het banken mogelijk maakten met een beperkte omvang van reserves vastgoedontwikkelingen te ondersteunen. In veel gevallen was bij deze nieuwe vormen een gok op de toekomstige opbrengst noodzakelijk. Gillian Tett omschrijft dit treffend als een 'dans met de tijd'. Minder leek aan de orde de beheersing van de bouwkosten anno nu. De financiering van de bouw werd het centrale vraagstuk en daarmee betraden corporaties nieuwe velden. Zij deden dit in nauwe samenspraak en onderhandeling met gemeenten.

Via de lagere overheid werden veelal de bouwgronden ter beschikking gesteld. In de gemeentelijke bouwgrondexploitatie werd de grondwaarde vaak residueel berekend. In de daarbij behorende onderhandelingsdans trachtte de gemeente als verkoper van grond de kosten van de bouw lager voor te spiegelen en de opbrengsten juist hoger in te schatten. Zo werd het residu groter met positieve consequenties voor het resultaat op de bouwgrondexploitatie. De kopende partij bewoog de andere kant uit. Door deze partij werden de opbrengsten laag ingeschat en de kosten hoger. Het zal duidelijk zijn dat deze dans niet tot ordentelijke resultaten voor de lagere inkomensgroepen kon leiden. De woningbouwcorporatie werd in de rol gedrongen van opschroeven van de bouwkosten. Precies tegengesteld aan de oorspronkelijke rechtvaardiging van sociale woningbouw. En toen de mogelijkheden van de markt en de financiering in een crisis belandden, bleek de kwetsbaarheid van dit fragiele bouwwerk.

Terug naar basis en eenvoud sociale woningbouw

Het is begrijpelijk dat in een vrijer volkshuisvestingsveld woningbouwcorporaties kansen zagen die voortkwamen uit de ongekende financieringsmogelijkheden. Ook is begrijpelijk dat gemeenten oog hadden voor het resultaat op de gemeentelijke bouwgrondexploitatie. Het is echter de vraag of de juiste dans is ingezet. De aandacht voor het toekomstige resultaat van een bouwgrondexploitatie lijkt onbedoeld de discussie af te leiden van de knoppen waaraan direct en effectief gedraaid kan worden. De hoogte van de bouwkosten is de direct voorhanden zijnde knop waarmee rechtstreeks de betaalbaarheid van woningbouw wordt beïnvloed.

Het revitaliseren van de alliantie sociaal-democratie, vakbeweging en woningbouwcorporaties op het vlak van de kosten van woningproductie is een interessante optie waardoor corporaties en gemeenten in een andere figuratie ten opzichte van elkaar geraken. Gemeenten kunnen terugkeren naar de vraagstukken van betaalbaarheid en bereikbaarheid van de woningbouw. Woningbouwcorporaties oefenen het vak uit waarin ze goed en bedreven zijn: het bouwen van kwalitatief goede en betaalbare woningen voor de lagere inkomensgroepen. Iene Oost zou deze comeback van traditionele corporatie waarden naar alle waarschijnlijkheid zeer op prijs stellen.